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王若源:民航安保法規體系新發展

發布時間:2019-04-02

一、我國民航安全管理工作的思路及機制 

(一)我國民航安全管理工作的主要思路 

民航安全深系百姓生命及財產安危,安全監管歷來都是民航管理工作的重中之重。在構建國家總體安全觀的宏觀背景下,中國民用航空局(以下簡稱民航局)將安全監管作為首要任務,針對監管工作中存在的監管力量有限、監管主體復雜、國際條約轉化適用困難等問題,主要從以下幾個方面加強民航安全管理工作。第一,完善頂層設計。民航局以《民航法》修訂為契機,不斷增強法律法規體系建設,細化各項安保規則,將實施手冊發到每一個安保工作人員手中,確保工作落到實處。第二,提高安保機械設備的應用比例。由于我國機場的人流和物流量較大,安保人員受數量、工作時限、經驗等因素制約,工作效率及危險物檢出率都與專業機械設備有一定差距,為此民航局通過制度規定,增設安檢設備,嚴格檢測、對比和反復試驗各類機械性能及人機配比,以實現最優投入效益比。第三,積極營造安保文化。民航局非常重視安保文化活動的開展,通過教育、培訓與宣傳等方式,將安保工作與每一個旅客、企業、工作人員緊密相連,增強安保工作的實效性和遵紀守法的自覺性,從而解決法律所不能及的問題,取得單向約束所不能及的成效。 

(二)我國民航安全管理工作的運行機制 

我國民航安全管理工作從機構設置上分為兩部分,由航空器適航審定司、飛行標準司等部門負責航空器的安全管理工作,外部危險由公安局負責管理。運行機制上,民航管理系統由華北、東北等7個地區管理局及40個地方監管局共同構成。由于屬垂直管理系統,且與屬地劃分存在差異,民航管理系統與地方政府在工作機制及管理體制對接方面存在不順暢的問題,為此民航局積極與地方政府建立協調機制,加強溝通聯動,獲取各方支持。 

二、我國航空安保法規體系的脈絡及管理模式 

(一)法規體系的主要脈絡 

我國航空安保法規體系由國內法及國際法兩部分構成,國內法規方面,在遵照《刑法》《治安管理處罰法》相關條款的基礎上,具體由1部法律:《民用航空法》,2部行政法規:《民用航空安全保衛條例》《民用機場管理條例》和6部規章:《中國民用航空安全檢查規則》《民用機場航空器活動區交通安全管理規則》《航空安全員合格審定規則》《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》《民用航空運輸機場航空安全保衛規則》《公共航空運輸企業航空安全保衛規則》共同構成,涉及機場及活動區安檢、飛行安全、安全員審定等方面。同時民航局還制定了安保技術、信息管理、消防等十一項行業標準和由管理程序、咨詢通告、管理文件、工作手冊和信息通告等形式在內的眾多規范性文件。在國際法規方面,則以《東京公約》《海牙公約》《蒙特利爾公約》和國際民用航空公約附件17《保安》為主。可以說民航安保法律法規體系相對健全,內容涉及面廣,且近年來法規制定成加速態勢,在安保工作方面提供了良好的法制基礎,發揮了巨大的規范約束作用。 

(二)安保管理的推薦模式 

第一,健全安保方案備案制。根據國際民用航空公約附件17《保安》的要求,每一個締約國都必須制定和實施書面的國家民用航空安保方案。在這一附件的精神指引下,民航局構建了完善的安保方案備案制度,每一個機場及企業在國家安保總方案的基礎上,必須結合自身實際制定包括培訓在內的安保方案,并經民航局備案方可予以確認。同時安保方案要定期進行更新,并制定安檢、對證等工作人員安保操作手冊,確保每項工作及環節都有明確詳細的規范要求,使安保工作具有較強的實操性。 

第二,加強安保質量控制。為提高安保質量,在國際法相關條款的基礎上,民航局制定了嚴格的質量控制方案,對監管對象實施每年兩次的全面檢查,整個檢查分為安保審計、測試、考察和檢查四個方面,并嚴格審查檢查結果。同時提倡企業自查自糾,對于自覺上報安保問題及隱患的企業,減輕處罰甚至不再處罰,以增強企業提高內部質量控制的自覺性。 

三、《民用航空安全保衛信息管理規則》內容及特點 

(一)編制的必要性 

為加強民航安保信息管理,建立健全與當前民航空防安全、反恐防范和公安保衛形勢相適應的民航安保信息規章標準體系與工作機制,填補民航安保信息管理規章空白,民航局制定了《民用航空安全保衛信息管理規則》(以下簡稱《規則》)。該《規則》的編制具有以下重要意義。 

第一,落實國際組織法規文件的具體要求。近年來,國際組織愈發重視民航安保信息工作。2016年9月,聯合國安理會第2309號決議明確規定了合作交流威脅、風險和薄弱環節信息的相關內容,并對旅客信息預報及加強國際和區域信息交流合作提出了具體要求;全球航空安保計劃(GASep)作為該決議的實施方案,提出了包括信息共享在內的七大原則;附件17也明確要求締約國與利益相關國家分享全球安保審計信息及其他必要信息。我國應當支持并嚴格落實聯合國及國際民航組織的工作要求。因此,《規則》的制定,既是落實國際文件要求,也是中國民航與國際民航在安保信息方面接軌的體現。 

第二,落實國家及民航反恐工作的需要。當前,國內外反恐形勢嚴峻復雜,反恐已上升為國家戰略。民航作為國家反恐前沿,面臨的暴恐威脅持續不減。為加強反恐工作,我國于2016年1月實施《中華人民共和國反恐怖主義法》,對情報信息等工作提出具體要求。因此,《規則》的制定,既是民航行業落實《中華人民共和國反恐怖主義法》情報信息工作要求,也是支撐民航空防安全和反恐防范工作的體現。 

第三,健全民航安保信息法規標準建設的需要。現行民航信息相關規章多集中在航空安全生產領域,未對民航安保信息管理工作做出具體規定。部分現行規章、標準和規范性文件對民航安保信息管理工作有所涉及,但不夠全面和系統,且因頒布時間較早,適用性已逐步降低。因此,亟需從規章層面填補民航安保信息領域的立法空白,健全完善民航安保信息管理法規標準體系。 

第四,順應時代及行業發展的需要。當今世界已進入大數據時代,民航安保信息工作已成為引領民航安保工作創新發展的重要因素。然而,由于缺乏上位法支撐,各單位在開展民航安保信息工作時出現了職責不清晰、標準不統一、流程不規范和“信息孤島”等現象和問題,嚴重制約了安保信息工作的有效開展。因此,《規則》的制定,填補了上位法空白,明確了各單位職責分工,統一了信息工作標準,規范了信息工作流程,也為各單位開展民航安保信息工作提供了法律依據,滿足了新時期工作開展的客觀需要。 

(二)主要思路和擬解決的重點問題 

《規則》的總體思路是“明確職責分工,固化工作機制流程,促進民航安保信息工作開展,為民航安保信息工作提供立法支持”。《規則》解決了下列重點問題: 

第一,明確職責分工。《規則》首次系統明確了民航局、地區管理局、機場公安機關、機場管理機構、公共航空運輸企業、通用航空企業、服務保障公司、空中交通管理單位、民航行業協會和基金會、配餐公司和機場租戶等單位的民航安保信息職責,解決了長期存在的職責不清問題。 

第二,規定主要工作機制和流程。《規則》規定了“信息聯絡”“協作共享”“會商研判”“考核獎勵”等工作機制;提出了民航安保信息的收集與報告、研判與應用、接收與傳遞、執行與反饋、發布與通報、統計與分析等工作環節的具體要求,搭建了民航安保信息工作體系框架,確保民航安保信息工作有序開展。 

第三,整合各部門民航安保信息工作,實現立法銜接。《規則》立足于通過有效整合各部門民航安保信息工作,為當前從業人員管理、證件管理、安全檢查、值班勤務、設施設備管理等安保業務信息工作的開展提供法律依據。由于民航安保信息管理工作涉及到航空安全運行、反恐處突等內容,所以也要做好與《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國網絡安全法》等相關法律法規的銜接。 

第四,落實責任追究。《規則》設定了法律責任,并引入了信用評估、聯合懲戒、紀律懲戒、警示談話、行政約見等監管手段,破解了以往有責無罰的難題。 

(三)《規則》主要特點 

第一,規范了民航安保信息管理工作制度。通過全面梳理民航安保信息管理工作各種機制、流程和措施,首次以規章的形式全面系統地規定了民航系統安保信息管理工作。 

第二,實現了與相關法律法規的緊密銜接。《規則》設置了專門條款與相關法律法規進行對接,尤其注重與新近頒布的《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國網絡安全法》等幾部法律相關內容的銜接,以確保立法的一致性。 

第三,整合了民航安保信息相關業務工作。民航安保信息工作不是獨立的工作板塊,它與其他安保業務工作緊密相關。因此,《規則》與其他安保業務進行了關聯,以充分發揮民航安保信息的整合作用。 

第四,全面設定了有關安保信息管理的罰則。為了確保民航安保信息管理工作開展的有效性,《規則》結合前文提出的工作要求,區分情況設立了相應罰則,確保責罰相當。 

四、快遞安保工作發展建議——構建供應鏈安保機制 

關于未來快遞行業安保工作,王博士介紹說構建供應鏈安保機制將是快遞行業未來發展趨勢。供應鏈式安保機制是通過上下游企業、管理部門相互配合,動態追溯,以實現供應鏈從起點到終點的運輸安全,并保證安全信息可實時查詢。該機制的構建是以電子化、信息化、人機交互為基礎,通過讀取全流程安檢信息,安檢人員能有效實施差異化安檢措施,減少重復安檢,提高全流程安檢效率及質量,進一步降低社會物流成本,增強安檢責任追溯,使資源得到更合理配置與應用。 


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